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监督:穿越在历史与现实之间
返回首页 发布时间:2013-8-21 编辑:admin 来源: 点击次数:1975
 
  作者: 马小红    来源:法制日报、北京市法学会中国法律文化研究会   

  党的十八大报告提出,要健全权力运行制约和监督体系,“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行”。十八大报告中对我国当前“四位一体”监督形式的概括,引发了人们对监督问题的全面思考。
  其实,监督是一个很古老的话题,差不多从有权力的那一天起,就有了对权力的监督,中国古代的制度也很注重对监督的设计,御史、监察院等是人们所共知的监督部门,也曾经在一些场合发挥出了重要的监督作用。而在现代社会,检察机关作为我国一个法律监督机构,它的存在和设计体现出了现代的执政理念和法治精神。
  三位中国人民大学法学院的法制史学者和两位检察院的检察官,就监督问题开始了一场穿越在历史与现实之间的隔空对话。两者看似自说自话,但监督却是问题的交集点,在监督这个问题上古人与今人虽有不同理解,却也有类似的感悟。

——编者  

“出入人罪”,即使是皇帝也不可以
  
马小红
  

宋璟是唐玄宗时期有名的宰相,史家认为唐玄宗时期的“中兴”有两位宰相,即姚崇与宋璟功不可没,时人称他们为“贤相”。《新唐书》第124卷为两人立传,史家认为“(姚)崇善应变以成天下之务,(宋)璟善守文以持天下之正。二人道不同,同归于治,此天所以佐唐,使中兴也。”大意是,姚崇善于应变而能很恰当地处理各种事务,宋璟则严格遵守制度(守文)而能做到公正。姚崇与宋璟两个人虽然用了不同的治理方法,但却殊途同归,都达到了天下大治的目的,这真是上苍在帮助唐朝,使其中兴。而“守文”(遵守制度)正是古代监察官为政的特点。
  宋璟精彩的仕途生涯正是从任监察御史开始的,当时的唐朝处在武则天时期。武则天的宠臣张易之诬蔑御史大夫魏元忠说过对武则天不满的话,犯了“不臣语”之罪。同时,张易之还拉拢了张说为其陷害魏元忠作证。后来也成了一代名相的张说,事发时官居凤阁舍人,正五品上。武则天得到张易之的告发,非常生气,于是就此要展开“廷辩”。廷辩之前,张说惶恐不安。而官位仅居八品的监察御史宋璟则义无反顾地鼓励张说:“名义至重,不可陷正人以求苟免。”他告诉张说,如果因为坚持真相而受到责罚,他的品德会被人广泛传扬,不仅不会失去什么,反而会得到更多的赞誉,“芬香多矣”。他甚至对张说保证,如果张说因为说实话而遭不测,他愿意与张说一同赴死。张说在宋璟的鼓励下,廷辩时据实而言:“魏元忠无不顺语”。魏元忠因而保全了性命。武则天虽心有不悦,但也因此欣赏宋璟“居官鲠正”的品格,宋璟在此后的仕途上受到重用。
  宋璟自入仕,一直保持着“耿介有大节”的性格。《新唐书·宋璟传》记道,当宋璟升任御史中丞时,接到一封告发张易之的弟弟张宗昌“相面”的事情。那个时代,官员相面常常会被认为有谋反之心。宋璟要求追查,但是张易之、张宗昌都是武则天的宠臣,并称“二张”。武则天为了袒护张宗昌,先言张宗昌事先已告知了自己,言下之意就是张宗昌的相面是得到自己批准的,因而不会有谋反之心。后又下诏赦免张宗昌之罪,但令“二张”亲自到宋璟的府邸谢罪。当时,二张均为朝中三品大员。皇帝下诏,三品大员亲至府邸谢罪,对一个只有六品官衔的御史中丞来说,可以说是天大的面子。但身为监察官的宋璟并不领情,又一次表现了“居官鲠正”的性格。他让门人以“公事公言之”(公事在办公的地方说)为由拒见前来道歉的二张。从武则天到唐玄宗,宋璟因为他的公平、耿介而多次遭贬,但也因此最终得到官民的信任和朝廷的重用。
  《新唐书·宋璟传》中,宋璟为官的“故事”让我们窥测到唐代“监察”的一些细节,比如对监察官“鲠正”性格的格外要求,监察官“位卑言重”的制度设计等等。其实,这个“故事”中最值得当下社会借鉴的是监察对权力的制约,即使皇帝也不能随意“出入人罪”。《宋璟传》中记载的“廷辩”则是一个制约皇帝利用权力“出入人罪”的有效方法。从魏元忠案廷辩的场景看,参加廷辩的人包括告发者、被告发者和证人,而监察官的职责不仅不是奉迎,反而是制约皇权,以求真相与公正。这样的监察官才能彪炳史册。
  (作者系中国人民大学法学院教授)

从传统文化中吸取检察制度的营养
  
郭兴莲


  我国宪法第一百二十九条明确规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”;第一百三十五条规定“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律”。这为检察机关行使诉讼监督权提供了法律依据和有效保障。诉讼监督作为法律监督职能的重要组成部分,针对侦查机关、审判机关、执行机关、检察机关自侦部门、律师和其他诉讼参与人参与诉讼活动进行监督,是一种“事后纠错”活动。然而,长期以来,受传统落后执法理念的影响,司法实践中,往往偏颇理解传统文化“中庸”、“和谐”的本意,诉讼监督中重尊严、顾脸面、讲“中庸”、不愿“伤人”,无论是监督者还是被监督者在面对监督时,常常处于“感情纠结”或“感情冲突”之中,甚至诉讼监督的双方往往认为是互相对立的,双方是“对”和“错”的“博弈”。检察机关至今仍存在一些不善监督,不忍监督、不愿监督、不敢监督的问题,被监督方不愿接受监督甚至抵触监督。
  针对诉讼监督活动中存在的这种现象,笔者以为,在我们今天重视制度框架的构建,研习世界先进法治经验的同时,不妨也从我国传统文化的角度,从古今文化观念的冲突中发现问题,从传统文化的角度探索原因并加以分析,对现有诉讼监督的理念、功能、制度和程序设计等方面进行审视,挖掘提炼传统文化中的精髓加以继承发扬,为防止法律文本理论精深、条文精致却脱离中国独具的国情民情提供一点裨益。
  中华民族源远流长的五千年文明史,为后人留下了厚重的文化积淀。中国古代社会,维持社会秩序的资源主要是“礼”和“法”,把德礼政刑、综合为治作为维护社会秩序的有效手段。先秦时期诸子百家中为法而争鸣者众,形成了基本统一的观点:法要弃私立公,做到公平公正,用以服众,促进和谐,稳定社会。其中,荀子、管仲、商鞅等古圣先贤的理念均为我们留下了坚实的根基。而封建正统法律思想中,也有相当提倡“以民为本”等公正理念者。
  中国古代独特的御史监察体系,负责监察百官、纠举失职,对于在司法活动中监督官员公正地处理案件具有重要作用,因而该制度受到历代统治者的高度重视,这对封建王朝昌盛、吏治澄明起到了至关重要的作用。在历经秦、汉、唐、五代、宋,明、清等漫长的历史演进后,“御史”已经超越了制度本身,成为一种不可磨灭的法律文化,为现代的法治建设,从理念、制度、程序和社会效果上,均可为我们提供良好的借鉴。百姓了解御史的功能,官吏敬畏御史的监督,国家推崇御史的作用,御史明晰自身的职责,敢于秉公执法,心无旁鹜地坚决察举百僚。可以说,古代的监督制度与内在理念能配合得相得益彰,“人情”与“国法”的冲突也不会桎梏监察体系的有效运行。
  纵观历史至今,我们的检察制度和现有的诉讼监督体系均适合我们的国情,其追求的核心价值也高度凝聚了传统文化的精髓,“强化法律监督,维护公平正义”的检察工作主题和“忠诚、为民、公正、廉洁”的政法干警核心价值观是最好的体现,而关键是在司法实践中如何真正落实在行动上。
  谨提两个方面:一要培育法律文化,吸取精华,正本清源。将传统文化培育作为法律文化建设的必要组成部分,使传统文化精髓理念在诉讼工作理念中固化下来,改变传统观念。在诉讼监督中,检察机关、法院、公安机关、律师均应提升诉讼监督意识,解决理念冲突,变“博弈”为“统一”。同时,各部门应建立完善合理有效的选任、激励、协作、惩罚等方面机制,保障诉讼监督的积极性、主动性和实际效果。二要抓住有利契机,提升能力,强化监督。
  刑事诉讼法、民事诉讼法的修改,对检察机关进行诉讼监督工作提出了新的要求,进一步明确了检察机关的各项监督职责,同时,也为检察机关的具体监督职责提供了有力保障;国务院新闻办10月9日发表了《中国的司法改革》白皮书,总结了新中国成立特别是改革开放以来,我国从国情出发,承继中国传统法律文化优秀成果、借鉴人类法治文明、探索建立并不断完善中国特色社会主义司法制度、维护社会公正和人类法治文明的成果。这些都为检察机关提升能力,强化监督提出了新要求。
  不受监督的权力,隐患无穷,而无力的监督,无异于纵容。诉讼监督,事关国法民生与社会和谐。今天的我们在仰视古圣先贤们不朽的智慧与学术丰碑时,能否真正祈诚地接受洗礼,也是对历史和未来的一个交代。
  (作者系北京市怀柔区人民检察院副检察长)


官民之讼中法律监督要摆正定位

孟宪东


  小赵为了补贴家用,在自家门前早市的路边摆了一个小菜摊,第一天就遇到了麻烦事:城管监察大队来了,因为占路经营,对菜摊实施了暂扣,小赵不让,与城管队员进行争抢。争抢过程中,小赵打了城管队员甲一拳,顺胡同跑回家中。甲率领众城管队员围追而至,小赵关大门阻止进入,众城管队员拽门,阻止小赵关门,在推拽大门过程中,致甲一手掌骨骨折,经司法鉴定属轻伤。小赵被众城管队员“围捕”后,交给了公安机关,公安机关以其涉嫌妨害公务罪立案侦查,并提请检察机关对其逮捕。菜没卖成,却惹上了官司,小赵心中郁闷、懊恼和不服纠结在了一起。
  案子到了检察院,侦查监督处负责审查逮捕的检察官认真阅卷后,认为不具有逮捕必要性,检察院不予批准逮捕。公安机关又将小赵取保候审,移送检察院审查起诉,检察院审查后认为,小赵明知城管执法人员依法查扣其菜摊,仍予以妨害、阻止,其主观上具有妨害公务的故意,客观上也打了甲一拳,但并没有造成轻微伤以上后果,其暴力手段轻微,属情节显著轻微,危害不大,不认为是犯罪。城管队员甲的轻伤是在小赵逃跑后,对小赵的“抓捕”时,双方推拽大门过程中造成,城管此时执法超限,小赵无伤害故意,非妨害公务执法,因此对小赵作出绝对不起诉决定,并向城管监察大队发出了文明规范执法和加强执法安全的检察建议。小赵心悦诚服,主动赔偿了甲的医药费,与甲达成了和解。一场官民之讼就此画上了和谐的句号。
  官民之讼一直以来是一类敏感的法律问题。坊间成见大多是官强民弱,官官相护,百姓“斗”不过官家,是没人作主的弱势群体。而此案中,检察院的不捕、不诉两次法律监督职能的行使,主张了官不护官、维护了公民权益,打破了既有成见,也体现了检察机关在履行独有的法律监督职能时公平公正、以人为本及促进社会和谐的理念。立足于中国传统文化背景下解读我国检察机关特有的法律监督职能,我们会发现其理念深源于中国传统法律文化思想的影子。
  在中国传统法律文化中,关于“公正”理念的内容很丰富。先秦时代诸子百家的法律思想,主张制定法律时要立公弃私,注重法的公平性及罚当其罪。在司法上主张执法必信,司法必平。如战国时代荀子主张执法要公平,罪与刑相当,《荀子·王治》中即提出了“公平者,听之衡也;中和者,听之绳也”的观点。先秦时代在制定法典、公布法律时,就宣布了法的公开、公正性。管仲“以法制行之,如天地之无私”、商鞅“任法去私”、韩非“夫立法者以废私也,法令行而私道废矣”等观点均体现出法的公平公正的理念。“和谐”作为数千年积淀起来的中国文化的精髓,也在很早即见诸于《易经》、《尚书》、《周礼》及先秦经史和诸子著述中,其包含着秩序公正、以人为本、依法保障权利等多层含义。应该说,古圣先贤为后世司法工作在理念上“储备”了优良的传统借鉴。
  我国检察机关法律监督的目的是为了纠正诉讼中的司法不公正现象,保障案件当事人合法权益,确保诉讼活动合法有序进行,确保国家法律统一、正确实施。随着现代法律文化的日趋发展,执法理念不断提升,“强化法律监督,维护公平正义”的检察工作主题、“忠诚、公正、清廉、文明”的检察官职业道德规范、“忠诚、为民、公正、廉洁”的政法干警核心价值观,均对清廉文明执法,追求社会公平正义作出了明示,而这种高度凝炼的追求执法价值的理念,与中华民族传统文化精华具有高度的意合,在法律监督工作中,应作为深层次、稳定恒久地指导检察干警价值判断、价值选择和价值实践的理念坐标和指针。
  检察机关要宏观地、理性地、本质地看待法律,破除旧有观念,树立新的执法理念,多站在民众的角度去思考,去解民忧,保民生。同时,还要善于站在官方角度做监督,要敢于监督,敢于“助对防错”,帮助正确规范的执法或行政行为顺利实现,纠正不规范甚至违规违法行为,做到不偏不倚、公平公正,才会有效促进“官为民,民拥官,官民和谐相处”的局面形成。而这对于其他任何法律监督工作亦是应坚守的理念。
  (作者系北京市怀柔区人民检察院法律政策研究室主任)


选拔御史的人品与学品
  
李伟


  唐朝诗人张谓有一首著名的五言诗《送韦侍御赴上都》,开头两句是“天朝辟书下,风宪取才难”,述说当时朝廷选任“风宪之官”亦即御史的困难。那么,古代选任御史到底有多么困难,以致张谓发出如此之感慨呢?
  在中国古代官僚体系中,官员可以分为“治事之官”与“治官之官”,前者的典型代表是地方的州县知事,而知府、巡抚、总督等则大多是监督官,也就是所谓的“治官之官”。中国历史上有“明主治吏不治民”的吏治传统,“治官之官”历来为君主所倚重,而最为典型的“治官之官”则非御史莫属。
  众所周知,古代社会中的御史是专司监察之职的,但追根溯源,可发现这一职位是从史官逐渐演化而成的。中国传统上非常重视治史,在史官的选任上,一般需要选择那些有责任感、能够秉持真理且有非常之学识的人担任。春秋战国时期,官僚制蒸蒸日上,本为记言记事的传统史官逐渐转化成以监察官吏为专门职责的御史。
  御史肩负纠察百官的重任,在中国以讲求“和为贵”的思想环境下,御史能否正直敢言成为考察御史人选的首要前提。古代十分崇尚儒家的“其身正,不令而行,其身不正,虽令不行”观念,因此历代王朝在选任御史上都特别强调“正”、“直”等品性要求,将之作为选任御史的首要条件。中国古代涌现出很多正直刚毅的御史,他们的道德、品性和气节经常为后人所敬颂。如西汉初任御史大夫的申屠嘉为人秉直清廉,为了不受私人关系的影响,坚持不在家中接待客人。明朝的冯恩做南京御史,上书弹劾当朝三名权贵罪状,被逮入狱中刑讯拷打而仍坚持弹劾,在他被押解经过长安门时,围观百姓为之赞叹:“是御史非但口如铁,其膝、其胆、其骨皆铁也。”因此冯恩被称为“四铁御史”。清朝乾隆时,只有六品职衔的监察御史钱沣弹劾权倾一方的皇亲国戚、山东巡抚国泰,置权臣和绅对国泰的包庇于不顾,将国泰撤职查办,后钱沣被人称之为“铁面御史”。
  在品性要求之外,为了确保御史能够担当起监察重任,历代在御史选任上均注重文化素质要求,尤其注重法令与学识,因此明法博学成为御史人选的一项硬性要求。例如,西汉时以“审鼠”而闻名的张汤自少就学习法律,后被举荐为补侍御史,累官至御史大夫。北魏时甚至出现八百人中选任一个御史的情况。隋唐开科举后,多以进士或举人出任御史,很多都是考中进士后直接被选拔为监察御史的。宋朝明文规定以荫补入仕者不能担任御史,明朝则要求御史必须是科举出身。清朝康熙、雍正、光绪皇帝都曾经要求出任科道官员的汉人必须是科举出身,满人也必须通晓满汉文字者经举荐后方可充任。
  从政经验也是选拔御史的一个重要考察条件。由于御史属于“治官之官”,经验阅历有助于御史正确行使其监察职能。从历史上看,各朝均注重从具有良好政绩的基层官员中选拔御史官员。汉朝时规定御史大夫要从表现出色的郡守当中选拔,唐朝玄宗、肃宗时都要求御史要从具有州县从政经验的官员中任用,宋璟、萧至忠、裴度、元稹等著名御史都有过担任州县官的经历。宋朝时明确规定,御史必须有出任知州、通判的经历,否则不得选用。
  历史是现实的一面镜子,古代社会对于御史的选任制度,为当今执掌监察职责的国家司法监督监察部门提供了良好的参照。古代御史的选任条件往往要比一般官吏严格得多,这从源头上保证了御史的整体素质,为监察权的正常发挥提供了人事上的保证。中国历史上出现的诸多刚正不阿的监察官员,应该说就是直接源于御史选任中的严格要求。
  司法监督是当代检察机关的重要职责。从现实来看,虽然目前检察机关人员整体素质不断提高,但仍不能很好地适应检察机关监督职责的正常行使。如果国家在选任检察官时,能够从“治官之官”的理念高度加以重视,针对检察官的特殊性设以专门条件,应当可以提高检察官履行监督职责的力度。在这方面,我们可以从我国古代对于御史的选任中汲取经验,以期为当今监督检察权的正常实施提供人事上的保证。
  (作者系中国人民大学法学院博士研究生)


中国历史上的“法检公联合执法”
  
张鸿浩


  公元663年,唐高宗龙朔三年,李唐王朝政权高层发生了一次重大的人事变动。时任右宰相、因“笑里藏刀”而闻名后世的权臣李义府,由于卖官鬻爵、聚敛无度而被罢黜官职,流放巂(音同“西”)州。时隔千载,这件当时曾经震动朝野的大案,在今人看来也不过是历史上无数的高官落马事件之一。然而此番我们旧事重提,是因为李唐政权对这起案件的处理方式不同于以往,它开启了中国法律史上一项重要制度的先河,这就是三司推事。
  据《旧唐书》记载:龙朔三年四月,李义府下狱,朝廷派遣司刑太常伯刘祥道与御史、详刑共赴鞫审,事皆属实。司刑太常伯,即刑部尚书,详刑指大理寺官员。这是中国法律史上第一次出现有关刑部、御史台和大理寺的官员同时参加一个案件审理活动的记载。唐高宗龙朔三年的这一次刑案会审,开创了唐代以及后世三法司联合办案的先例。开元年间编修的《唐六典》已将“三司会审”作为国家的正式制度规定其中。
  从唐代开始,三司推事作为国家审理重大案件的一项成制,伴随着历史的演进逐步朝着职业化与正规化的方向发展。五代和两宋都对此加以继承,我们熟知的明清时期的会审制度亦发轫于此。这种审判机制的建立,源于中国古代高级官员参与重大案件审判的传统,体现了中国传统法律文化独有的特色,具有重要的开创作用和进步意义。
  第一,分工配合、相互监督。刑部、大理寺和御史台皆是位高权重且有一定审判职能的部门,单一机构独立审案,难免专断或者舞弊的发生。三法司联合办案,彼此地位平等互不隶属,有利于实现权力制衡。第二,群策群力、保障公平。三司推事由相关部门最高级别的机构组成,三方共同协商,探讨案情,任何其他机构或个人都无权干涉。判决一旦作出,轻易不得推翻,这种机制的运作,极大地维护了司法审判活动的公正与稳定。第三,选贤任能、恤刑慎罚。三司是由皇帝直接下令,选拔各机关的精英分子组成,选任程序十分严格。此举确保了刑罚适用的准确与严肃,体现了国家对重大刑事案件审理的谨慎和重视。
  及至近代,中国旧有的法律制度发生了巨大变化。大理寺变成了大理院,为全国最高审判机关;都察院(御史台)改为检查厅,负责法律监督;刑部改称法部,专任司法行政。经过一番改造,古代的“三法司”一定程度上演化成了现代“法、检、公”的雏形,当然职权与效能尚有巨大的差别。时过境迁,如今的法院、检察院和公安机关不能与历史上的三法司直接对应;同样,权限不清、违反程序的混合办案或者公审大会亦非我们所提倡。新的时期,作为专门化和职业化的审判机关、法律监督机关与行政机关,法院、检察院以及公安机关正履行着自己的历史使命。
  我国宪法第一百三十五条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”这一条文阐释了“法检公”三机关的法律地位,指出了他们工作程序上的衔接关系,更重要的是它提出了“互相制约”这一核心价值要求。而三司推事制度的创制与发展,恰恰体现了中国古人权力监督、分化制衡的理念。这正是我们本土文化中原汁原味的法治传统,是我们真正需要理性对待并认真总结的。
  任何一个国家法律文明的发展,都是在传承与变革的过程中不断完善成熟的。历史不应被简单地贴上糟粕或精华的标签,因为它是我们前行的根基。中国法律史上三司推事制度的出现有其不容置疑的时代合理性,其对后世司法制度与法制文明的发展均产生了重要影响。即使在今天看来,它所反映的某些思想和精神仍然是值得我们学习的。
  (作者系中国人民大学法学院博士研究生)

来源:法制日报

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